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Gennaio mese fitto di scadenze per i responsabili finanziari degli enti locali

Gennaio mese fitto di scadenze per i responsabili finanziari degli enti locali

di Gianluca Della Bella  – rubrica a cura di Anutel
A gennaio 2018, come a ogni inizio anno, una moltitudine di adempimenti fanno rigirare nel sonno i responsabili finanziari degli enti locali. Nonostante innumerevoli articoli di stampa e, da ultimo, il grido di aiuto contenuto nel manifesto dei responsabili finanziari approvato a Vicenza il 13 ottobre scorso durante l’assemblea nazionale dell’Anci, gli impegni che assillano le Ragionerie degli enti territoriali non tendono a diminuire anzi, tendono a concentrarsi sempre più nelle stesse date.
Infatti, gli enti che hanno approvato il bilancio di previsione entro la fine dell’anno sono tenuti a inviare alla Banca dati unitaria delle amministrazioni pubbliche (Bdap) il bilancio di previsione, entro 30 giorni dalla data di approvazione. Tale adempimento, obbligatorio dallo scorso anno, è stato introdotto dall’articolo 4 del Dm Economia 12 maggio 2016 e riguarda, oltre al bilancio di previsione e alle variazioni di bilancio, anche il rendiconto di gestione, il bilancio consolidato e il piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio.

Il questionario sui fabbisogni
Altra scadenza, da portare a termine entro il 26 gennaio 2018, riguarda la redazione del questionario sui fabbisogni standard con i dati del rendiconto 2016, relativamente alle funzioni fondamentali definite nel Dlgs 26 novembre 2010 n.216.
Come per gli anni scorsi, la compilazione del questionario è attuabile attraverso il portale www.opencivitas.it, con le credenziali in possesso di ogni Comune. I dati da inserire sono suddivisi in due moduli, uno riguardante le informazioni relative al territorio, alla struttura dell’ente e ai servizi offerti, l’altro inerente il personale ed i dati di bilancio delle entrate e delle spese di ogni servizio preso in esame. Il termine per completare il questionario è stato fissato in 60 giorni decorrenti dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del 27 novembre scorso n. 277 del decreto emanato il 15 novembre 2017 dal ragioniere generale dello Stato.

Il monitoraggio sugli obiettivi
Va poi tenuto in considerazione il monitoraggio sugli obiettivi di finanza pubblica che in base al decreto della Ragioneria generale del 27 giugno 2017 impegna gli enti a compilare il prospetto del pareggio di bilancio, tramite l’applicativo informatico disponibile nel sito web del MEF http://pareggiobilancio.mef.gov.it, inserendo i dati contabili relativi al secondo semestre 2017, entro trenta giorni dalla fine del periodo di riferimento, cioè entro il 30 gennaio 2018.
Un ulteriore impegno previsto per il 31 gennaio 2018 riguarda la rilevazione delle partecipazioni e dei rappresentanti delle Pa negli organi di governo delle società, con riferiment al 2016. Questo adempimento, previsto dall’articolo 17 del Dl 90/2014, prevede la comunicazione delle informazioni relative alle partecipazioni, dirette e indirette, detenute al 31 dicembre 2016 in società ed enti e quelle inerenti i rappresentanti dell’amministrazione negli organi di governo delle stesse nel corso del 2016.
La comunicazione di questi dati consente di assolvere anche agli obblighi informativi nei confronti della Corte dei conti per gli enti che erano tenuti all’invio dei dati sugli organismi partecipati tramite Siquel. Va in ogni caso evidenziato che la comunicazione dell’esito della revisione straordinaria già effettuata in base all’articolo 24, comma 1, del Dlgs 175/2016 non consente di assolvere anche agli obblighi di comunicazione del censimento annuale ordinario.

Le segnalazioni alla Corte dei conti
Da ultimo è importante evidenziare che in caso di inadempimento dei Comuni è prevista la segnalazione alla Corte dei conti da parte del ministero dell’Economia.
La novità di quest’anno riguarda poi la tempistica per richiedere spazi finanziari nell’ambito del cosiddetto patto di solidarietà nazionale verticale, che concede agli enti solo dodici giorni, dall’8 al 20 gennaio, per poter inserire le informazioni e la richiesta degli spazi. Infatti con comunicato del 2 gennaio, il ministero dell’Economia ha inserito sul portale http://pareggio bilancio.mef.gov.it il modello da utilizzare per avere margini finanziari ulteriori rispetto a quelli già previsti nel proprio saldo, al fine di favorire investimenti finanziati da avanzo di amministrazione o da indebitamento.
A questo proposito ricordiamo che la legge di bilancio 2018 (legge 27 dicembre 2017 n. 205) all’articolo 1, comma 874, lettera a) ha previsto l’incremento di spazi finanziari da assegnare ai Comuni da 700 a 900 milioni di euro da destinare prevalentemente all’edilizia scolastica, all’impiantistica sportiva e alla messa in sicurezza del territorio.
Se a questi adempimenti prettamente contabili aggiungiamo anche impegni di altra natura, che tuttavia impegnano anche gli uffici finanziari, quali l’aggiornamento del piano annuale di prevenzione della corruzione o i dati inerenti gli appalti, relativi alla trasparenza, è possibile affermare che per gli uffici ragioneria degli enti locali l’anno nuovo ha portato con sé i vecchi problemi, anzi no li ha incrementati.

 

Un lato oscuro del codice: la questione dell’impegno di spesa


Un lato oscuro del codice: la questione dell’impegno di spesa

  1. Usai (La Gazzetta degli Enti Locali 16/2/2018)

Risulta interessante, a sommesso avviso anche e soprattutto da un punto di vista pratico, la questione relativa alla prenotazione ed all’impegno di spesa – alla luce della contabilità armonizzata – nelle procedure d’appalto. Compresi gli affidamenti diretti. Annotando le puntuali considerazioni espresse in uno degli ultimi contributi pubblicati dal quotidiano (1).

La prenotazione

La prenotazione dell’impegno risulta necessariamente – in ogni procedimento che comporta una spesa – una fase non superabile se non, adeguandosi a quanto ora previsto nel codice nell’articolo 32, comma 1, ultimo periodo, in casi di procedure che potrebbero essere concluse con un unico provvedimento.

Ciò può, potrebbe, accadere nel caso dell’affidamento diretto (almeno secondo il legislatore del codice). In una situazione pertanto, pur in non perfetta adesione con le regole contabili, presidiata in modo sicuro dal RUP e dal dirigente/responsabile del servizio (a cui è rimessa la firma sulla determinazione).

La semplificazione richiesta e pensata dal legislatore non può che consistere nell’accorpamento degli atti dove il procedimento di escussione del mercato o più banalmente la fase di scelta dell’affidatario – nell’ambito dei 40 mila euro e con affidamento diretto – non viene preceduto da un atto amministrativo con una qualche rilevanza contabile.

La determina a contrattare viene in sostanza superata dall’atto che suggella l’affidamento e che implica l’assunzione dell’impegno di spesa.

L’importanza della prenotazione, del resto, viene anche sottolineata dal principio contabile 4/2 (concernente la contabilità finanziaria) in cui si legge della “rilevanza della “prenotazione della spesa” riguardante le spese delle gare formalmente indette e del quadro economico dell’opera, uniche fattispecie di costituzione del fondo pluriennale vincolato in assenza di impegni imputatinelle scritture contabili degli esercizi successivi”. È anche dal principio contabile – oltre che dalle norme – che è possibile far emergere una indicazione anche in tema di impegni di spesa.

L’impegno di spesa

I rapporti tra appalto e impegno di spesa risultano maggiormente articolati soprattutto con la nuova impostazione introdotta con la contabilità armonizzata in cui – a differenza della contabilità finanziaria – l’impegno viene registrato nel momento del perfezionamento dell’obbligazione giuridica e l’imputazione avviene nell’esercizio finanziario di esigibilità del “credito”.

Riguardo all’appalto, si rilevava, la situazione risulta articolata poichè si tratta di evidenziare in quale momento debba essere assunto l’impegno.

Nel ragionamento del legislatore della contabilità armonizzata, se questo coincide con il sorgere dell’obbligazione giuridica, nell’appalto evidentemente coinciderà con il momento della stipula del contratto.

Circostanza, però, che “differisce” nel tempo i termini dell’impegno in modo tale da renderli inaccettabili o comunque in grado di determinare danno alla stessa azione amministrativa (vale, come si vedrà, proprio il ragionamento dei lavori pubblici e del collegamento con il fondo pluriennale vincolato).

 L’accettazione dell’offerta

Fatta questa premessa è importante annotare il rapporto tra codice e contabilità. Il nuovo codice, al netto della c.d. aggiudicazione provvisoria ora superata dalla proposta di aggiudicazione – eredita sostanzialmente il pregresso articolato meccanismo di controllo sugli atti che porta all’assegnazione dell’appalto, dapprima non efficace, poi aggiudicazione efficace (vera e propria) solo previa verifica dei requisiti. Il nuovo codice, addirittura, eredita il meccanismo ad intarsio che nel pregresso codice riguardava gli articoli 11 e 12 ora invece gli artt. 32 e 33.

Il nuovo codice, comma 6 dell’articolo 32, si “ostina” a ripetere che “l’aggiudicazione non equivale ad accettazione dell’offerta”.

Da notare – a parere di chi scrive, non elemento irrilevante – che la ripetizione dell’affermazione rimane collocata (ora) tra la proposta di aggiudicazione (comma 5 dell’articolo 32) che deve essere verificata dal RUP e il successivo comma 7 che ribadisce l’esistenza della fattispecie dell’aggiudicazione efficace (dopo la verifica positiva sui requisiti).

In sostanza, il riferimento all’accettazione – per avere una effettiva rilevanza anche da un punto di vista contabile – avrebbe dovuto essere innestata dopo il comma 7 e non a livello si potrebbe dire di proposta di aggiudicazione.  Sembra quindi, che la valenza/l’intensità della precisazione (secondo cui l’aggiudicazione non vale come accettazione) sia di tipo “procedurale” per ricordare all’appaltatore sia che la proposta di aggiudicazione non ha alcun effetto, sia per sottolineare che neanche l’aggiudicazione “definitiva” vincola la stazione appaltante che può “liberarsene”.

In questo senso, il primo periodo del comma 8 prevede che “divenuta efficace l’aggiudicazione, e fatto salvo l’esercizio dei poteri di autotutela nei casi consentiti dalle norme vigenti, la stipulazione del contratto di appalto o di concessione ha luogo entro i successivi sessanta giorni, salvo diverso termine previsto nel bando o nell’invito ad offrire, ovvero l’ipotesi di differimento espressamente concordata con l’aggiudicatario”.

I vincoli dell’aggiudicazione (definitiva)

A sommesso parere vi è un margine per affermare che, pur vera, l’affermazione del legislatore per cui l’aggiudicazione non equivale ad accettazione non rende però dell’intensità di una aspettativa che nell’appaltatore viene alimentata già dall’aggiudicazione non efficace.

Lo dimostra anche la recente giurisprudenza – in un orientamento consolidato – che statuisce la responsabilità (e risarcimento del “solo” danno emergente) della pubblica amministrazione anche se il ritiro in autotutela dell’aggiudicazione sia intervenuto per motivi oggettivi come la carenza di copertura finanziaria (Tar Campania, Napoli, sez. I, con la recente sentenza n. 139/2018).

Si è in presenza pertanto non di un vincolo giuridico – nel senso di obbligazione giuridica – ma di una situazione che legittima l’affidabilità sulla possibile stipula del contratto. E solo circostanze patologiche (la carenza di risorse o sopravvenuta valutazione sulla inadeguatezza dell’oggetto, peraltro con una motivazione rigorosissima) possono impedire la stipula.

La fase “anticipata” dell’impegno nell’appalto

Sembra a chi scrive che nell’appalto l’impegno di spesa non può attendere la stipula del contratto – che deve rispettare la tempistica del codice, si pensi allo stand still – a pena di decadenza (della prenotazione di impegno).

In questo senso, piuttosto esaustivo è il comma 3 dell’articolo 183 del decreto legislativo 267/2000 in cui chiarito che “durante la gestione possono anche essere prenotati impegni relativi a procedure in via di espletamento” prosegue con due annotazioni fondamentali ovvero che “i provvedimenti relativi per i quali entro il termine dell’esercizio non è stata assunta dall’ente l’obbligazione di spesa verso i terzi decadono e costituiscono economia della previsione di bilancio alla quale erano riferiti, concorrendo alla determinazione del risultato contabile di amministrazione (…)” .

Mentre, una eccezione non di poco conto, “le spese di investimento per lavori pubblici prenotate negli esercizi successivi, la cui gara è stata formalmente indetta, concorrono alla determinazione del fondo pluriennale vincolato e non del risultato di amministrazione” ma “in assenza di aggiudicazione definitiva della gara entro l’anno successivo le economie di bilancio confluiscono nell’avanzo di amministrazione vincolato per la riprogrammazione dell’intervento in c/capitale (…)”.

Per tacer d’altro – lo stesso principio contabile già citato ammette l’eccezione ed il giro a fondo pluriennale vincolato del quadro economico dell’investimento sulla base dell’indizione o dell’impegno di spesa di voci del quadro (che non siano le sole spese di progettazione) a pena di decadenza se non interviene l’aggiudicazione definitiva entro l’esercizio finanziario successivo – dalla norma appena riportata emerge che necessariamente l’impegno deve coincidere con l’aggiudicazione.

Il problema, caso mai, è quello di chiarire se l’impegno possa essere assunto già con l’approvazione della proposta di aggiudicazione o con l’aggiudicazione “definitiva” efficace una volta verificato positivamente il possesso dei requisiti.

In molte stazioni appaltanti la prima fase – l’approvazione della “sola” proposta di aggiudicazione – non viene effettuata con accorpamento e unificazione con una sorta di “presa d’atto” direttamente sull’aggiudicazione efficace. Che appare, oggettivamente, la soluzione tecnica migliore.

Pertanto, pur non in perfetta coincidenza con il ragionamento dell’obbligazione giuridica (che si genera sicuramente per effetto del contratto) nel caso degli appalti l’impegno deve essere “anticipato” al momento dell’aggiudicazione.

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NOTA di LUIGI OLIVERI

La conciliazione tra le disposizioni, chiarissime, del codice dei contratti e, soprattutto, del codice civile non può passare per interpretazioni “evolutive” di modifica dei significati delle norme.

Sebbene risulti evidente che l’amministrazione possa agire in autotutela solo se vi sono motivi legittimi tali da comprimere l’aspettativa legittima dell’aggiudicatario (si tratta di previsioni che provengono dalla legge 241/1990, prima ancora che dal codice dei contratti), ciò non significa che in ogni caso l’aggiudicazione non implichi e non possa implicare accettazione della proposta.

Questa non può che derivare dalla stipulazione del contratto. L’aggiudicazione è soltanto e solo la conclusione della procedura, di natura ancora amministrativa, finalizzata a stabilire chi possa essere il soggetto con cui, dopo e solo dopo, stipulare il contratto.

E solo dalla stipulazione del contratto si verifica il perfezionamento dell’obbligazione giuridica.

L’alternativa è parlare di perfezionamento dell’obbligazione contabile, concetto che si può considerare utile a comprendere cosa intenda il legislatore (estremamente malaccorto, generico, superficiale, nel dettare regole contabili tanto complesse quanto inefficaci) quando parla di “obbligazione di spesa” e non di obbligazione giuridica nell’articolo 183, comma 3, del d.lgs 267/2000.

Allora, il modo per conciliare le incoerenti previsioni di un legislatore che ha reso ridondante ed incontrollato in primis a se stesso l’ordinamento contabile è concludere:

  1. ai fini delle disposizioni dell’articolo 183, comma 3, occorre tenere conto del perfezionamento della fase amministrativa di individuazione del contraente;
  2. ma in ogni caso, la registrazione definitiva dell’impegno deriva dalla stipulazione del contratto;
  3. oppure, alternativa più corretta sul piano strettamente letterale delle norme, prendere atto che se non si perfeziona l’obbligazione giuridica, non si perfeziona nemmeno quella contabile e, dunque, sì, si determina economia di spesa e confluenza nel risultato di amministrazione.

L’ultimo è un effetto voluto da un legislatore, si ribadisce, piuttosto malaccorto. Che, nel malriuscito tentativo di scimmiottare una contabilità di cassa mediante la cosiddetta “competenza potenziata” ha creato problemi operativi enormi, che non possono essere risolti “sorvolando” sulle regole contrattuali pubblicistiche e privatistiche.

D’altra parte, se l’aggiudicazione coincidesse con l’accettazione dell’offerta, essa sarebbe stipulazione del contratto e, quindi, ogni altra indicazione sulla stipulazione, dalle modalità alle regole stand still risulterebbe superflua.