ARFC, insieme alle altre Associazioni di categoria (ANUTEL, ASFEL; ARDEL, …) presente al tavolo dell’Osservatorio del 26 ottobre che con un Atto di Orientamento ha determinato sulle tutele dei Responsabili finanziari relativamente a rotazione e revoca. La problematica era stata posta sul tavolo dalle Associazioni nell’incontro precedente del 20 settembre. In entrambi le occasioni per le Associazioni aveva relazionato il dott. Mauro Bellesia
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Due immagini dell’incontro dell’Osservatorio del 26 ottobre presso il Palazzo del Viminale. Nella seconda, un momento dell’intervento del dott. Mauro Bellesia sulle tutele dei Responsabili finanziari relativamente a rotazione e revoca
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OSSERVATORIO SULLA FINANZA E LA CONTABILITA’ DEGLI ENTI LOCALI
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ATTO DI ORIENTAMENTO EX ART. 154, COMMA 2, DEL TESTO UNICO DELLE LEGGI
SULL’ORDINAMENTO DEGLI ENTI LOCALI, APPROVATO CON DECRETO
LEGISLATIVO 18 AGOSTO 2000, N. 267, SUI PROVVEDIMENTI DI ROTAZIONE E
REVOCA DEL RESPONSABILE DEL SERVIZIO FINANZIARIO DI CUI ALL’ART. 153,
COMMA 4, DEL TUEL.
PREMESSO
L’art. 153, comma 4 del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267, indica le principali competenze del
Responsabile del servizio finanziario disponendo che: “Il responsabile del servizio finanziario, di
ragioneria o qualificazione corrispondente, è preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di
entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi, da iscriversi nel
bilancio di previsione ed alla verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate e di
impegno delle spese, alla regolare tenuta della contabilità economico-patrimoniale e più in
generale alla salvaguardia degli equilibri finanziari e complessivi della gestione e dei vincoli di
finanza pubblica. Nell’esercizio di tali funzioni il responsabile del servizio finanziario agisce in
autonomia nei limiti di quanto disposto dai principi finanziari e contabili, dalle norme
ordinamentali e dai vincoli di finanza pubblica”.
Il citato comma 4 dell’art. 153 del Tuel è stato sostanzialmente modificato dal D.L. 10/10/12, n.
174, convertito nella L. 7/12/12, n. 213, che, nell’ambito del rafforzamento dei controlli in materia
di enti locali, ha aggiunto le ulteriori attribuzioni di controllo degli equilibri di bilancio e dei vincoli
di finanza pubblica, disponendo, altresì, che nell’esercizio di tali funzioni il Responsabile del
servizio finanziario agisce “in autonomia”, segnalando, fra l’altro, eventuali squilibri anche alla
Corte dei Conti (come indicato dal successivo comma 6).
La recente giurisprudenza della Corte costituzionale ha individuato tra i canoni fondamentali delle
gestioni amministrative, espressivi del buon andamento dell’amministrazione, da un lato, il risultato
positivo di amministrazione, che costituisce il coefficiente necessario della qualificazione del
concetto di equilibrio di bilancio (sent. n. 247/2017) e dall’altro, il rispetto di una specifica clausola
di salvaguardia. Clausola individuata nella regola che “copertura economica delle spese ed equilibri
di bilancio sono due facce della stessa medaglia dal momento che l’equilibrio presuppone che ogni
intervento programmato sia sorretto dalla previa individuazione delle pertinenti risorse” (sent. n.
184/2016). Nella realizzazione di tali obiettivi, i ruoli affidati al responsabile del servizio
finanziario sono di primaria importanza. Ciò va detto sia per i compiti di verifica della veridicità
delle previsioni ai fini dell’impostazione della programmazione finanziaria, ai sensi dell’art. 153,
co. 4 del Tuel, sia per le funzioni di vigilanza sulla corretta osservanza delle disposizioni che
presidiano la legittimità degli atti di gestione. Vigilanza che cade sia su ciò che attiene ai profili
finanziari della specifica determinazione gestionale, sia per quanto riguarda l’aspetto di maggior
rilievo della complessiva tenuta della gestione del bilancio e della sua sostenibilità.
A tale importanza istituzionale si correla una rilevante responsabilità professionale che si fonda su
competenze tecniche specifiche ma anche su abilità interdisciplinari connesse ai processi di
programmazione e rendicontazione degli enti locali, come, ad esempio, il programma triennale dei
lavori pubblici ed il programma biennale degli acquisti di beni e forniture.
Logico corollario della natura di tale ruolo di specifica responsabilità nel garantire interessi che si
intestano complessivamente all’ente all’interno dell’organizzazione amministrativa non può che
essere, in via di principio, la tendenziale stabilità nel tempo della figura alla quale sono attribuite
tali competenze. Stabilità che si giustifica, oggettivamente, per il fatto che la causa e le finalità delle
attribuzioni del responsabile del servizio finanziario vanno oltre il materiale perimetro delle
competenze declinate negli atti che compie. Tali competenze, infatti, incidono sulla concreta
necessità di attuare garanzie di natura ordinamentale quali sono quelle che riguardano equilibri e
rispetto dei vincoli di finanza pubblica che, com’è noto, appartengono al novero degli strumenti di
coordinamento della finanza pubblica.
Gli illustrati profili di garanzia ordinamentale che si correlano alle competenze attribuite alla figura
del Responsabile del servizio finanziario, pongono l’esigenza di una specifica tutela del relativo
“status” nel contesto funzionale che, senza creare asimmetrie nel complessivo assetto dei rapporti di
dipendenza dall’ente, in termini di diritti e doveri, appresti linee di cautela ragionata sia con
riguardo all’istituto della rotazione previsto dalla legge n. 190/2012 e sue successive modifiche, sia,
più in generale, con riguardo all’esercizio della facoltà di revoca dell’incarico in argomento ex art
109 Tuel.
CONSIDERATO
Alla luce di quanto precede la problematica è stata ritenuta meritevole di uno specifico intervento
dell’Osservatorio.
Finalità del presente atto di indirizzo, adottato in conformità ai compiti intestati all’Osservatorio,
con il decreto 7 luglio 2015 del Ministro dell’Interno di concerto con il Ministro dell’Economia e
delle Finanze, è incentivare comportamenti omogenei da parte degli enti locali nell’adozione dei
provvedimenti di rotazione e revoca dei responsabili dei servizi finanziari in base alle disposizioni
normative che regolano la materia.
L’efficacia dell’atto di indirizzo consiste nella rappresentazione di una linea di azione per
l’esercizio di compiti e funzioni, suscettibile di una condivisione nella motivazione dei
provvedimenti e potenzialmente utile a realizzare un sistema di disciplina della materia interessata,
coerente nei principi e omogeneo negli effetti.
I presupposti della rotazione e della revoca.
– In proposito e con riguardo alla situazione sulla quale va ad innestarsi la disciplina della rotazione,
viene in evidenza negli enti locali il progressivo diffondersi di difficoltà a reperire personale con
professionalità idonea ed il correlato incremento del ricorso ad (onerosi) incarichi/consulenze
esterni ed in generale la carenza di disponibilità ad assumere l’incarico di Responsabile del servizio
finanziario.
Il contesto nel quale si vanno rilevando queste tendenze che, di per sé, costituiscono un elemento di
compromissione della solidità organizzativa del servizio di ragioneria è ulteriormente esposto ad un
rischio di indebolimento dell’efficienza del medesimo servizio proprio in relazione agli effetti della
regola della rotazione del personale quale criterio organizzativo che concorre a prevenire la
corruzione nelle strutture amministrative.
In particolare, l’adozione acritica dell’istituto della rotazione previsto dalla legge n. 190/2012, può
determinare l’eventualità che il posto di responsabile di ragioneria venga ricoperto da
professionalità non adeguate e ciò può avvenire e, in non pochi casi già avviene, negli enti di minori
dimensioni. Criterio applicativo della ricordata disciplina che non tiene conto proprio di puntuali
indicazioni di indirizzo elaborate dall’ANAC sui limiti della necessità della rotazione del personale.
La delibera n. 831 del 3 agosto 2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione – paragrafo 7.2 detta le
regole per la corretta applicazione del principio della rotazione degli incarichi all’interno di ciascun
ente disponendo:“La rotazione è una tra le diverse misure che le amministrazioni hanno a
disposizione in materia di prevenzione della corruzione. Il ricorso alla rotazione deve, infatti,
essere considerato in una logica di necessaria complementarietà con le altre misure di prevenzione
della corruzione specie laddove possano presentarsi difficoltà applicative sul piano organizzativo.
In particolare occorre considerare che detta misura deve essere impiegata correttamente in un
quadro di elevazione delle capacità professionali complessive dell’amministrazione senza
determinare inefficienze e malfunzionamenti”. Nella stessa delibera, nella trattazione dell’aspetto
concernente i “vincoli oggettivi” ovvero i limiti all’applicazione del criterio della rotazione si
raccomanda di considerare che “la rotazione va correlata all’esigenza di assicurare il buon
andamento e la continuità dell’azione amministrativa e di garantire la qualità delle competenze
professionali necessarie per lo svolgimento di talune attività specifiche, con particolare riguardo a
quelle con elevato contenuto tecnico.” Si legge ancora:” Si tratta di esigenze già evidenziate
dall’ANAC nella propria delibera n. 13 del 4 febbraio 2015 per l’attuazione dell’art. 1 co 60 e 61,
della legge 190/2012, ove si esclude che la rotazione possa implicare il conferimento di incarichi a
soggetti privi delle competenze necessarie per assicurare la continuità dell’azione amministrativa”.
“Tra i condizionamenti all’applicazione della rotazione vi può essere quello della cosiddetta
infungibilità derivante dall’appartenenza a categorie o professionalità specifiche…” In altri
termini una rotazione che prescinda dalla considerazione degli accennati criteri non solo non
risponde alle esigenze dell’istituto che, come noto, consistono nella prevenzione della corruzione
ma può pregiudicare la funzionalità di un ganglio vitale della macchina amministrativa. Per questa
ragione tali criteri si atteggiano a concrete condizioni di validità dell’atto sotto il profilo della
motivazione stessa dell’atto.
– L’esigenza di un rafforzamento degli aspetti motivazionali e strutturali è avvertita anche nei
provvedimenti che concludono i procedimenti di revoca dei responsabili dei servizi di ragioneria. Si
tratta di componenti fondamentali dell’atto di revoca che servono a dare compiuta cognizione delle
ragioni che in base all’art. 109 Tuel legittimano il provvedimento di sfavore nei confronti del
responsabile dei servizi di ragioneria e che diano atto del coinvolgimento nelle valutazioni dei
motivi a sostegno del provvedimento, degli organi titolari della responsabilità delle linee di politica
dell’efficienza dei servizi e della legalità della gestione. Una necessità che si correla a quello
speciale profilo del rapporto di garanzia che lega il responsabile del servizio di ragioneria alla tutela
degli interessi generali dell’ente e che trova esplicita declinazione in alcuni particolari adempimenti
quale quello delle segnalazioni obbligatorie dei fatti e delle valutazioni del responsabile finanziario
al legale rappresentante dell’ente, al consiglio dell’ente nella persona del suo presidente…”ai sensi
dell’art. 153 Tuel.
Tale facoltà di revoca va, quindi, ancorata ad oggettive certezze sia per gli aspetti procedurali che
provvedimentali, secondo l’autonomia regolamentare dell’ente, utili ad evitare ogni forma di
distorsione del provvedimento, trattandosi di misura grave e di sicuro impatto nell’apparato
organizzativo e gestionale dell’ente.
Tutto quanto fin qui considerato:
RAPPRESENTA
Le prospettate tematiche concernenti la rotazione e la revoca del responsabile del servizio
finanziario appaiono suscettibili, nei limiti e per le finalità esposte nelle premesse del presente atto,
di un orientamento operativo che nel pieno rispetto della cornice normativa e regolamentare che
disciplina sia la materia della rotazione sia quella della revoca, possa mettere a disposizione degli
enti criteri applicativi utili a coniugare il rispetto delle norme con la migliore realizzazione della
finalità sottesa alle medesime. A tal fine si rassegnano le raccomandazioni di cui ai punti che
seguono.
1. La rotazione del responsabile del servizio finanziario – figura non esclusa dall’applicazione
di tale misura ai sensi e per le finalità della legge 190/2012 e delle correlate disposizioni
regolative di attuazione – conformemente alle istruzioni concernenti i criteri applicativi di
cui alle delibere n. 13 del 4 febbraio 2015 per l’attuazione dell’art. 1 co 60 e 61, della legge
190/2012 e n. 831 del 3 agosto 2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, deve tenere
conto di due condizioni delle quali deve darsi motivazione nell’atto di disposizione della
rotazione
A) l’insussistenza di vincoli “oggettivi” ovvero che la rotazione non comprometta il buon
andamento e la continuità dell’azione amministrativa e cioè che non siano in alcun modo
compromesse le funzioni di conservazione e salvaguardia degli equilibri di bilancio. Tale
garanzia non dovrà esaurirsi in una mera clausola di stile motivazionale ma dovrà indicare le
concrete misure che la inverano tra le quali, di primaria importanza, la sussistenza reale
delle competenze professionali del nuovo responsabile necessarie per lo svolgimento delle
attribuzioni del servizio finanziario.
B) considerata la sostanziale infungibilità della posizione del responsabile finanziario e fatte
salve conclamate situazioni di incompatibilità, l’Amministrazione potrà soprassedere
dall’attuare tale misura di prevenzione della corruzione qualora non sia in grado – e fino a
quando non sarà in grado – di garantire il conferimento dell’incarico a soggetti dotati delle
competenze necessarie per assicurare la continuità dell’azione amministrativa.
2. Ai fini dell’eventuale adozione del provvedimento di revoca del responsabile del servizio
finanziario l’Amministrazione potrà prevedere un procedimento semplificato disciplinato
nell’ambito del regolamento di contabilità di cui all’art. 152 Tuel. Al fine di garantire la
massima oggettività nella rilevazione, valutazione e motivazione delle ragioni del
provvedimento, la revoca sindacale dell’incarico di responsabile finanziario, attesa
l’assoluta prevalenza delle sue attribuzioni alla tutela di profili ordinamentali, potrà essere
limitata ai casi di gravi e riscontrate irregolarità contabili e subordinata all’acquisizione di
un parere obbligatorio e vincolante del Consiglio dell’ente, da comunicare entro 30 giorni
dall’adozione alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti.
Roma 26 ottobre 2018
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