La querelle sulla natura giuridica della spesa per gli incentivi deferita alle Sezioni riunite

Usai (La Gazzetta degli Enti Locali 20/2/2018)

Non sembra trovare ancora una pacifica soluzione la tematica relativa alla corretta identificazione della natura giuridica della spesa per gli incentivi per lo svolgimento funzioni tecniche e l’esclusione dal “tetto” del trattamento accessorio nonostante i recenti pareri della sezione di controllo della Regione autonoma Friuli Venezia Giulia, deliberazione n. 6/2018/PAR e della sezione Umbria, con deliberazione n. 14/2018/PAR. L’esigenza di un definitivo chiarimento viene sollevata dalla sezione regionale della Puglia con la recente deliberazione 9/2018con deferimento della problematica alle Sezioni riunite in sede di controllo.

I termini della vicenda

La vicenda, come noto, si è sviluppata intorno al dettato dell’articolo 113 del codice dei contratti – ante modifica apportata con il la Legge di Bilancio per il 2018 – ed all’acclarata non perfetta sovrapponibilità rispetto alle norme del pregresso codice in tema di incentivi di progettazione. Il Sindaco di un Comune pugliese, prendendo atto dalla modifica apportata all’articolo 113 del codice dall’art. 1, comma 526, della l. n. 205/2017, ed al fine di pervenire alla corretta interpretazione della disposizione chiede definitivi chiarimenti sulla possibilità di non ritenere gli incentivi più “inclusi tra le risorse destinate al trattamento accessorio” con conseguente esclusione “dalla voce di spesa del personale per essere allocati al titolo II nell’ambito delle spese di investimento”. A questo orientamento sono approdate già le recenti deliberazioni della sezione del Veneto e della regione Umbria (rispettivamente con la deliberazione n. 6 e 14/2018). Con i pareri richiamati si è infine sostenuto che gli incentivi per funzioni tecniche (a far data dal 1° gennaio 2018) “non rientrerebbero nei capitoli della spesa del personale, ma dovrebbero essere ricompresi nel costo complessivo dell’opera” e che con la modifica apportata con la legge di bilancio (secondo la sezione della regione Umbria) “il legislatore ha voluto, pertanto, chiarire come gli incentivi non confluiscono nel capitolo di spesa relativo al trattamento accessorio (sottostando ai limiti di spesa previsti dalla normativa vigente) ma fanno capo al capitolo di spesa dell’appalto ed ha concluso per l’esclusione degli incentivi tecnici dal computo rilevante ai fini dall’articolo 23, comma 2, del D. Lgs n. 75/2017 rilevando che l’art. 113, ai commi 1 e 2, già dispone che tutte le spese afferenti gli appalti di lavori, servizi o forniture devono trovare imputazione sugli stanziamenti previsti per i predetti appalti”.

Il deferimento alle Sezioni riunite

La sezione pugliese, come si legge nella deliberazione, non appare totalmente persuasa delle riflessioni espresse, ritenendo anche che ogni volta che il legislatore abbia voluto sancire delle esclusioni da precisi vincoli/limiti di spesa ha provveduto a specificarlo espressamente. Secondo quanto si legge nel parere occorre comunque “considerare che l’appostazione contabile degli incentivi di natura tecnica nell’ambito del “medesimo capitolo di spesa” previsto per i singoli lavori, servizi o forniture” non è in grado di mutare “la natura di spesa corrente trattandosi, in ogni caso, di emolumenti di tipo accessorio spettanti al personale e conseguentemente la contabilizzazione prescritta ora dal legislatore apparentemente diretta a qualificare tale spesa nell’ambito della spesa per investimenti non sembra poter consentire di desumere sic et simpliciter l’esclusione di tali risorse dalla spesa del personale e dalla spesa per il trattamento accessorio”. Ed è proprio su questo aspetto che si rendere necessario “un ulteriore intervento nomofilattico considerato, peraltro, che l’allocazione contabile di una posta nell’ambito della spesa per investimenti piuttosto che nella spesa corrente produce anche inevitabili riflessi sugli equilibri di bilancio degli enti”. Oltre alla mancanza di un chiaro riferimento normativo (“un’espressa volutas legis”) che preveda l’esclusione degli incentivi per funzioni tecniche sia dai vincoli previsti dal legislatore per la spesa del personale che per la spesa per il trattamento accessorio, la sezione rileva che “qualora dall’allocazione in bilancio al medesimo capitolo di spesa previsto per i lavori, servizi o forniture si desumesse l’inserimento di tali risorse nell’ambito della spesa di investimento potrebbe ravvisarsi un contrasto con la disciplina di cui all’art. 3, comma 18, della L. 24/12/2003 n. 350 che stabilisce, ai fini di cui all’art. 119, sesto comma, della Costituzione” che contiene una definizione di ciò che costituisce investimento non ricomprendendo, evidentemente, le spese in questione. In particolare, ai sensi della normativa citata costituiscono spese di investimento: a) l’acquisto, la costruzione, la ristrutturazione e la manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati sia residenziali che non residenziali; b) la costruzione, la demolizione, la ristrutturazione, il recupero e la manutenzione straordinaria di opere e impianti; c) l’acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale; d) gli oneri per beni immateriali ad utilizzo pluriennale; e) l’acquisizione di aree, espropri e servitù onerose; f) le partecipazioni azionarie e i conferimenti di capitale, nei limiti della facoltà di partecipazione concessa ai singoli enti mutuatari dai rispettivi ordinamenti; g) i contributi agli investimenti e i trasferimenti in conto capitale a seguito di escussione delle garanzie destinati specificamente alla realizzazione degli investimenti a cura di un altro ente od organismo appartenente al settore delle pubbliche amministrazioni; h) i contributi agli investimenti e i trasferimenti in conto capitale a seguito di escussione delle garanzie in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici o di proprietari o gestori di impianti, di reti o di dotazioni funzionali all’erogazione di servizi pubblici o di soggetti che erogano servizi pubblici, le cui concessioni o contratti di servizio prevedono la retrocessione degli investimenti agli enti committenti alla loro scadenza, anche anticipata. i) gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani urbanistici attuativi, esecutivi, dichiarati di preminente interesse regionale aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio. Alla luce di quanto, la sezione sottopone al Presidente della Corte dei conti la valutazione dell’opportunità di deferire alle Sezioni riunite in sede di controllo o alla Sezione delle Autonomie la questione di massima al fine di assicurare il “superamento di contrasti da parte delle Sezioni regionali di controllo ed un’interpretazione uniforme della disposizione recentemente introdotta dalla legge di stabilità 2018 che si inserisce in un contesto normativo per il quale risultano già intervenute la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n. 51/2011 e da ultimo, le deliberazioni delle Sezioni delle Autonomie” n. 18/2016, 7 e 24/2017.

La querelle sulla natura giuridica della spesa per gli incentivi deferita alle Sezioni riunite